Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

18 lipca 2025 r. wpłynął Państwa wniosek z 14 lipca 2025 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy podatku od towarów i usług w kwestii braku prawa do odliczenia podatku naliczonego od wydatków związanych z realizacją projektu pn. „…”.

Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Gmina X (dalej jako: ,,Wnioskodawca”, „Gmina” lub „Miasto”) jest podatnikiem podatku od towarów i usług. Jak stanowi art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. 2024 r., poz. 107), miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie. Stosownie do przepisów art. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. 2024 r. poz. 1465), Gmina jest jednostką samorządu terytorialnego posiadającą osobowość prawną wykonującą zadania publiczne we własnym imieniu i na własną odpowiedzialność. Miasto realizuje swoje zadania własne, które polegają na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty oraz zadania zlecone z zakresu administracji rządowej, jak również z zakresu organizacji przygotowań i przeprowadzenia wyborów powszechnych oraz referendów.

Celem wykonywania zadań nałożonych na Miasto mocą odrębnych ustaw, Miasto tworzy jednostki organizacyjne, a także zawiera umowy z innymi podmiotami. Miasto dokonało centralizacji rozliczeń podatku VAT ze swoimi jednostkami budżetowymi i zakładem budżetowym.

Wśród jednostek organizacyjnych Gminy znajduje się (…) (dalej jako: M).

Gmina X i Gmina Y w 2024 roku zawarły porozumienie w sprawie wspólnego przygotowania i realizacji projektu trasy rowerowej przebiegającej przez obie gminy.

X stały się na mocy tego porozumienia Partnerem Wiodącym i Inwestorem zastępczym Y zaś stał się Partnerem Projektu.

Zgodnie z porozumieniem X sfinansują koszty inwestycji dotyczące odcinka drogi powiatowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowanej w granicach administracyjnych Gminy X.

Y zaś zobowiązał się do ponoszenia wydatków niezbędnych do realizacji projektu w zakresie przewidzianym dla Partnera Projektu tj. kosztów inwestycji dotyczących odcinka drogi gminnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą zlokalizowaną na terenie Gminy Y.

M jako jednostka upoważniona z ramienia Gminy X na mocy wspomnianego porozumienia będzie realizował przedsięwzięcie inwestycyjne zwane dalej projektem pn. „…”.

Zadanie realizowane będzie w ramach projektu Fundusze Europejskie dla (…). Budowa trasy rowerowej będzie finansowana ze środków Europejskiego Funduszu (…) oraz ze środków obu gmin. Trasa rowerowa połączy miejski układ dróg rowerowych X z Y.

Głównym celem projektu jest działanie na rzecz zrównoważonej mobilności miejskiej jako elementu transformacji w kierunku gospodarki zeroemisyjnej poprzez budowę (…) Trasy Rowerowej na odcinku X - Y, a także rozpowszechnienie wiedzy na temat rozwoju regionalnych tras rowerowych i korzyści wynikających z wykorzystania roweru jako środka transportu.

Zadanie ma również cele pośrednie tj. zmniejszenie lokalnej emisji zanieczyszczeń powietrza, rozwój trendów proekologicznych, wpływ na świadomość ekologiczną mieszkańców czy wpływ na wybór ekologicznego środka transportu zamiast transportu indywidualnego.

Budowa trasy rowerowej zainicjuje zmianę poprzez tworzenie warunków do rozwoju turystyki rowerowej przez możliwość łatwiejszego dotarcia do popularnych szlaków rowerowych jak np. (…) Trasa Rowerowa (szlak (…)). Ponadto, zostanie umożliwiony bezpieczny dojazd rowerem do licznych zakładów pracy zlokalizowanych w otoczeniu fabryki samochodów osobowych (…).

Zakres prac projektu będzie obejmował m.in.: branżę drogową (m.in. roboty przygotowawcze i ziemne, rozbiórki, konstrukcje, nawierzchnie, roboty wykończeniowe, nasadzenia, wiaty przystankowe; budowę sygnalizacji świetlnej, przebudowę infrastruktury technicznej, budowę kanału technologicznego.

Na koniec projektu planowane jest zorganizowanie kampanii promocyjnej podnoszącej świadomość w zakresie korzystania z ruchu niezmotoryzowanego (partnerski rajd rowerowy X - Y zakończony eventem ekologiczno-edukacyjnym).

Realizacja powyższego Projektu nastąpi w ramach wypełniania przez Gminę zadań własnych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w sferze kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych.

Gmina nie będzie realizowała żadnej działalności opodatkowanej podatkiem VAT w obszarze, w którym będzie realizowany projekt.

Powstała w wyniku projektu infrastruktura będzie miała charakter otwarty i będzie ogólnodostępna dla wszystkich użytkowników. Zatem w odniesieniu do ww. inwestycji nabyte towary i usługi przez Gminę nie będą wykorzystywane do celów prowadzonej przez nią działalności gospodarczej i zarobkowej.

Końcowo Wnioskodawca wskazuje, że projekt dla inwestycji jest już wykonany, natomiast ogłoszenie przetargu planowane jest na wrzesień 2025 r., a faktyczna realizacja projektu powinna rozpocząć się w listopadzie bądź grudniu br.

Pytanie

Czy w zakresie realizowanego projektu pn. „…”, Gmina będzie miała prawo do odliczenia podatku naliczonego od wydatków związanych z realizacją tego zadania?

Państwa stanowisko w sprawie

Gminie nie będzie przysługiwać prawo do pomniejszenia podatku należnego o podatek naliczony od wydatków poniesionych na realizację inwestycji - „…”. Infrastruktura wytworzona w projekcie nie będzie wykorzystywana do działalności opodatkowanej.

W świetle art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. 2025. 775 - dalej jako ustawa), nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z uwagi na to, że Gmina będzie nabywała towary i usługi związane z realizacją zadania własnego w zakresie kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych i urządzeń sportowych, zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy nie będzie działać jako podatnik podatku od towarów i usług.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny. W rozpatrywanej sprawie związek taki nie występuje. Jak bowiem wskazano w opisie sprawy, Gmina nie będzie prowadzić działalności opodatkowanej podatkiem VAT w obszarze, w którym będzie realizowane przedsięwzięcie inwestycyjne. Ponadto, Wnioskodawca będzie realizował przedmiotową inwestycję w charakterze organu władzy - jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania własne nałożone przepisami ustawy o samorządzie gminnym.

W konsekwencji, Wnioskodawca - na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy - nie będzie miał prawa dokonać odliczenia podatku naliczonego z faktur dokumentujących wydatki związane z realizacją przedsięwzięcia inwestycyjnego pn. „…”.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”. W myśl tego przepisu:

Zgodnie z art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, tzn. których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza możliwość dokonywania odliczeń podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są w ogóle wykorzystywane do czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku lub niepodlegających opodatkowaniu.

Ponadto ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno tzw. przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Ten ostatni przepis określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Zatem, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności powinien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W oparciu o art. 15 ust. 1 ustawy:

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy:

W świetle z art. 15 ust. 6 ustawy:

Oznacza to, że organ władzy publicznej będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz, gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jak wynika z powyższego, wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.

W świetle wskazanych unormowań jednostki samorządu terytorialnego na gruncie podatku od towarów i usług występować mogą w dwojakim charakterze:

-podmiotów niebędących podatnikami, gdy realizują zadania nałożone na nich odrębnymi przepisami prawa, oraz

-podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności na postawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Zatem, jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Tylko bowiem w tym zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.):

Na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.):

Jak stanowi art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym:

Katalog zadań własnych gminy został określony w art. 7 ust. 1 ww. ustawy o samorządzie gminnym.

Z opisu sprawy wynika, że w partnerstwie z Gminą Y planują Państwo realizację projektu pn. „…”.

Zgodnie z porozumieniem, sfinansują Państwo koszty inwestycji dotyczące odcinka drogi powiatowej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanej w granicach administracyjnych Gminy X. Natomiast Gmina Y zobowiązała się do ponoszenia wydatków niezbędnych do realizacji projektu w zakresie przewidzianym dla partnera projektu, tj. kosztów inwestycji dotyczących odcinka drogi gminnej wraz z infrastrukturą towarzyszącą, zlokalizowanych na terenie Gminy Y.

Głównym celem projektu jest działanie na rzecz zrównoważonej mobilności miejskiej jako elementu transformacji w kierunku gospodarki zeroemisyjnej poprzez budowę (…) Trasy Rowerowej na odcinku X – Y, a także rozpowszechnienie wiedzy na temat rozwoju regionalnych tras rowerowych i korzyści wynikających z wykorzystania roweru jako środka transportu.

Zakres prac projektu będzie obejmował m.in.: branżę drogową (m.in. roboty przygotowawcze i ziemne, rozbiórki, konstrukcje, nawierzchnie, roboty wykończeniowe, nasadzenia, wiaty przystankowe; budowę sygnalizacji świetlnej, przebudowę infrastruktury technicznej, budowę kanału technologicznego.

Na koniec projektu planują Państwo zorganizowanie kampanii promocyjnej podnoszącej świadomość w zakresie korzystania z ruchu niezmotoryzowanego (partnerski rajd rowerowy X - Y zakończony eventem ekologiczno-edukacyjnym).

Państwa wątpliwości w analizowanej sprawie dotyczą ustalenia, czy będą mieli Państwo prawo do odliczenia podatku naliczonego od wydatków związanych z realizacją ww. projektu.

Jak wskazano na wstępie, w myśl art. 86 ust. 1 ustawy, w zakresie w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego. Prawo do odliczenia podatku naliczonego przysługuje zatem wówczas, gdy zostaną spełnione dwa warunki: odliczenia tego dokonuje czynny podatnik podatku VAT, a nabyte towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych.

Zatem podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny.

W omawianej sprawie warunki uprawniające do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie będą spełnione, ponieważ – jak sami Państwo wskazali – Gmina nie będzie realizowała żadnej działalności opodatkowanej podatkiem VAT w obszarze, w którym będzie realizowany projekt. Powstała w wyniku projektu infrastruktura będzie miała charakter otwarty i będzie ogólnodostępna dla wszystkich użytkowników. Zatem w odniesieniu do ww. inwestycji nabyte towary i usługi przez Gminę nie będą wykorzystywane do celów prowadzonej przez nią działalności gospodarczej.

Ponadto wskazali Państwo, że realizacja projektu nastąpi w ramach wypełniania zadań własnych w zakresie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w sferze kultury fizycznej i turystyki, w tym terenów rekreacyjnych. Skoro więc nabędą Państwo towary i usługi związane z realizacją projektu w ramach wykonywania zadań własnych, to zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy, w zakresie realizacji tego zadania nie będą Państwo działali jako podatnik podatku od towarów i usług.

W konsekwencji, ze względu na niespełnienie podstawowej pozytywnej przesłanki warunkującej prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, jaką jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, oraz z uwagi na to, że nie będą Państwo działali jako podatnik od towarów i usług, nie będą mieli Państwo prawa do odliczenia podatku VAT w trybie art. 86 ust. 1 ustawy.

Podsumowując, stwierdzam, że nie będzie Państwu przysługiwało prawo do odliczenia podatku naliczonego od wydatków związanych z realizacją projektu pn. „…”.

Tym samym Państwa stanowisko jest prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego przedstawionego przez Państwa i stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania interpretacji.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 14b § 3 ustawy Ordynacja podatkowa, składający wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej obowiązany jest do wyczerpującego przedstawienia zaistniałego stanu faktycznego albo zdarzenia przyszłego. Organ jest ściśle związany przedstawionym we wniosku stanem faktycznym (opisem zdarzenia przyszłego). Zainteresowany ponosi ryzyko związane z ewentualnym błędnym lub nieprecyzyjnym przedstawieniem we wniosku opisu zdarzenia przyszłego. Interpretacja indywidualna wywołuje skutki prawnopodatkowe tylko wtedy, gdy rzeczywisty stan faktyczny sprawy będącej przedmiotem interpretacji pokrywał się będzie z opisem zdarzenia przyszłego podanym przez Państwa w złożonym wniosku. W związku z powyższym, w przypadku zmiany któregokolwiek elementu przedstawionego we wniosku opisu sprawy, udzielona odpowiedź traci swą aktualność.

Jednocześnie stosownie do art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, na wniosek zainteresowanego, wydaje, w jego indywidualnej sprawie, interpretację przepisów prawa podatkowego (interpretację indywidualną). Zatem zaznaczam, że ta interpretacja dotyczy tylko Państwa i nie wywołuje skutków podatkowych dla Partnera w ww. Projekcie.

Ta interpretacja została wydana na podstawie przedstawionego we wniosku opisu sprawy co oznacza, że w przypadku gdy w toku postępowania podatkowego, kontroli podatkowej, kontroli celno-skarbowej zostanie określony odmienny stan sprawy, interpretacja nie wywoła w tym zakresie skutków prawnych.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

-    Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r., poz. 111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli: Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

-    Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

-   Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (…). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

-  w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

-  w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a, art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa.