Brak prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub zwrotu różnicy podatku VAT w związku z realizacją przedsięwzięcia dotyczącego przebudowy drogi powiatowej.

Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

29 listopada 2022 r. wpłynął Państwa wniosek z 28 listopada 2022 r. o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy braku prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub zwrotu różnicy podatku VAT w związku z realizacją przedsięwzięcia dotyczącego przebudowy drogi powiatowej.

Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Powiat (…) jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług. W 2023 r. za pośrednictwem jednostki organizacyjnej (jednostki budżetowej powołanej przez Radę Powiatu do realizacji zadań określonych w ustawie o drogach publicznych) - Zarząd Dróg Powiatowych w (…), będzie realizował przedsięwzięcie pn. „(…)”.

Celem przedsięwzięcia jest ułatwienie dla mieszkańców Powiatu (…) dostępu do sieci drogowej, przyczyniając się do wsparcia lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich, co wynika z zadań własnych powiatu - art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1526).

Realizacja projektu obejmuje zakres rzeczowy, w skład którego wchodzą:

1.roboty w zakresie budowy dróg (poszerzenie istniejącego pasa jezdni),

2.roboty w zakresie nawierzchni dróg (ułożenie warstwy podbudowy i ścieralnej z masy bitumicznej).

Faktury za wykonane w ramach projektu prace wystawione będą na: Nabywcę - Powiat (…), Odbiorca - Zarząd Dróg Powiatowych w (…).

W ramach zadania przebudowany zostanie odcinek drogi o nawierzchni bitumicznej o długości 1800 mb.

W wyniku realizacji tego przedsięwzięcia zostanie poprawiony stan techniczny i parametry poprzez poszerzenie drogi publicznej. Korzystanie z niej będzie nieodpłatne. Przebudowana droga nie będzie służyć działalności opodatkowanej.

Powiat ubiega się o dofinansowanie inwestycji ze środków EFRROW w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. W związku z powyższym, Powiat (…) złoży wniosek o przyznanie pomocy na wyżej wymienione zadanie w ramach operacji typu: „budowa lub modernizacja dróg lokalnych”, Poddziałanie „Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Powiat (…) wnioskuje o pomoc w wysokości 63,63% kosztów kwalifikowalnych zadania.

Pytanie

Czy w przedstawionym zdarzeniu przyszłym Powiat (…) będzie miał możliwość obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub zwrotu różnicy podatku VAT w związku z ponoszonymi wydatkami na realizację przedsięwzięcia pn. „(…)”?

Państwa stanowisko w sprawie

Państwa zdaniem, Powiat (...) nie będzie miał możliwości obniżenia podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub zwrotu różnicy podatku VAT w związku z ponoszonymi wydatkami na realizację inwestycji pn. „Przebudowa drogi powiatowej (...).”

Realizacja przedsięwzięcia nie będzie służyła sprzedaży opodatkowanej, w związku z czym nie wystąpią czynności opodatkowane, czyli nie wystąpi podatek należny. W przedmiotowej sprawie nie znajdzie zastosowanie art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004r. o podatku od towarów i usług.

Realizowana przez Powiat (...) inwestycja stanowić będzie mienie ogólnodostępne, publiczne i nieodpłatne zgodnie z nałożonymi na Powiat odrębnymi przepisami prawa, wynikającymi z zadań własnych powiatu - art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym.  

W związku z powyższym, przedsięwzięcie to będzie czynnością publicznoprawną, statutową nałożoną na powiat odrębnymi przepisami prawa, do realizacji której został powołany i zgodnie z art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz.U. z 2022 r. poz. 931 ze zm.) Powiat w tym zakresie nie zostanie uznany za podatnika podatku VAT.

Państwa zdaniem wobec wyżej wymienionych argumentów, nie zaistnieje możliwość obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub zwrotu różnicy podatku VAT w związku z ponoszonymi wydatkami na realizację przedsięwzięcia pn. „(…)”.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Podstawowe zasady dotyczące odliczania podatku naliczonego zostały sformułowane w art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 931 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W świetle art. 86 ust. 1 ustawy:

w zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Na mocy art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:

kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu:

a) nabycia towarów i usług,

b) dokonania całości lub części zapłaty przed nabyciem towaru lub wykonaniem usługi.

W oparciu o art. 87 ust. 1 ustawy:

w przypadku gdy kwota podatku naliczonego, o której mowa w art. 86 ust. 2, jest w okresie rozliczeniowym wyższa od kwoty podatku należnego, podatnik ma prawo do obniżenia o tę różnicę kwoty podatku należnego za następne okresy lub do zwrotu różnicy na rachunek bankowy.

Zasady dokonywania zwrotu różnicy podatku na rachunek bankowy podatnika określone zostały w art. 87 ust. 2-6 ustawy.

Jak wynika z powołanych przepisów, prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Ponadto podkreślić należy, że ustawodawca zapewnił podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego w całości lub w części, pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych, wynikających z art. 86 ust. 1 ustawy oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Jedno z takich ograniczeń zostało wskazane w art. 88 ust. 3a pkt 2 ustawy, zgodnie z którym:

nie stanowią podstawy do obniżenia podatku należnego oraz zwrotu różnicy podatku lub zwrotu podatku naliczonego faktury i dokumenty celne w przypadku, gdy transakcja udokumentowana fakturą nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.

Oznacza to, że podatnik nie może skorzystać z prawa do odliczenia w odniesieniu do podatku, który jest należny wyłącznie z tego względu, że został wykazany na fakturze w sytuacji, gdy transakcja nie podlega opodatkowaniu albo jest zwolniona od podatku.

W myśl art. 88 ust. 4 ustawy:

obniżenia kwoty lub zwrotu różnicy podatku należnego nie stosuje się również do podatników, którzy nie są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni, zgodnie z art. 96, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 86 ust. 2 pkt 7.

Zgodnie z powyższą regulacją, z prawa do odliczenia podatku skorzystać mogą wyłącznie podatnicy, którzy są zarejestrowani jako podatnicy VAT czynni.

Zatem, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności winien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Stosownie do art. 15 ust. 1 ustawy:

podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy:

działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Należy zauważyć, że w świetle art. 15 ust. 6 ustawy:

nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Oznacza to, że organ władzy publicznej będzie uznany za podatnika podatku od towarów i usług w dwóch przypadkach, tj. gdy wykonuje czynności inne niż te, które mieszczą się w ramach jego zadań oraz, gdy wykonuje czynności mieszczące się w ramach zadań, ale czyni to na podstawie umów cywilnoprawnych.

Jak wynika z powyższego, wyłączenie organów władzy publicznej z kategorii podatnika ma charakter wyłącznie podmiotowo-przedmiotowy.

W świetle wskazanych unormowań jednostki samorządu terytorialnego na gruncie podatku od towarów i usług występować mogą w dwojakim charakterze:

‒podmiotów niebędących podatnikami, gdy realizują zadania nałożone na nich odrębnymi przepisami prawa, oraz

‒podatników podatku od towarów i usług, gdy wykonują czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Z powołanych wyżej przepisów wynika, że jednostki samorządu terytorialnego są podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny, tzn. są przez nie realizowane na podstawie umów cywilnoprawnych. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiany (nieruchomości i ruchomości), wynajmu, dzierżawy itp., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych) – tylko w tym zakresie ich czynności mają charakter działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1526), zwanej dalej ustawą o samorządzie powiatowym:

powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Na mocy art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym:

powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych.

Ponadto, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym:

w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1693 ze zm.):

drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie:

1)drogi krajowe;

2)drogi wojewódzkie;

3)drogi powiatowe;

4)drogi gminne.

Na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg, jest zarządcą drogi.

Jak wynika z art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:

1)krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;

2)wojewódzkich – zarząd województwa;

3)powiatowych – zarząd powiatu;

4)gminnych – wójt (burmistrz, prezydent miasta).

Zgodnie z art. 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych:

do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora.

W myśl art. 20 pkt 11 ustawy o drogach publicznych:

do zarządcy drogi należy w szczególności wykonywanie robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających.

Z przedstawionego opisu sprawy wynika, że w 2023 r. za pośrednictwem jednostki organizacyjnej (jednostki budżetowej powołanej do realizacji zadań określonych w ustawie o drogach publicznych) - Zarząd Dróg Powiatowych będziecie Państwo  realizować przedsięwzięcie pn. „(…)”. Celem przedsięwzięcia jest ułatwienie dla mieszkańców powiatu dostępu do sieci drogowej, przyczyniając się do wsparcia lokalnego rozwoju na obszarach wiejskich, co wynika z zadań własnych powiatu - art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym. W wyniku realizacji tego przedsięwzięcia zostanie poprawiony stan techniczny i parametry poprzez poszerzenie drogi publicznej. Korzystanie z niej będzie nieodpłatne. Przebudowana droga nie będzie służyć działalności opodatkowanej.

Państwa wątpliwości dotyczą możliwość obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego lub zwrot różnicy podatku VAT w związku z ponoszonymi wydatkami na realizację ww. przedsięwzięcia.

Zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, odliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez zarejestrowanego, czynnego podatnika podatku VAT w ramach działalności gospodarczej do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Podstawowym warunkiem, którego spełnienie należy analizować w aspekcie prawa do odliczenia podatku VAT jest związek dokonywanych nabyć towarów i usług ze sprzedażą uprawniającą do dokonywania takiego odliczenia, czyli sprzedażą generującą podatek należny. W omawianej sprawie związek taki nie wystąpi. Z opisu sprawy wynika bowiem, że przebudowana droga nie będzie służyć działalności opodatkowanej i korzystanie z niej będzie nieodpłatne. A zatem towary i usługi nabywane w związku z realizacją ww. przedsięwzięcia nie będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług. Ponadto realizacja tego przedsięwzięcia należy do zadań własnych Powiatu, zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Zatem wykonując to zadanie, będziecie Państwo działać jako organ administracji publicznej i zadanie to nie będzie mieć cech działalności gospodarczej.

Mając na uwadze powołane powyżej przepisy prawa oraz przedstawiony opis sprawy należy stwierdzić, że w rozpatrywanej sprawie warunki, o których mowa w art. 86 ust. 1 ustawy, nie będą spełnione. Przy realizacji inwestycji we wskazanym wyżej zakresie nie będzie Państwo działać w charakterze podatnika VAT, a towary i usługi nabyte w celu realizacji inwestycji nie będą związane z czynnościami opodatkowanymi podatkiem VAT. W konsekwencji, nie będą Państwo mieli prawa do odliczenia podatku naliczonego zawartego w fakturach dokumentujących nabycie towarów i usług związanych z realizacją planowanej inwestycji. Tym samym, z tego tytułu nie będzie przysługiwało Państwu prawo do zwrotu różnicy podatku, o której mowa w art. 87 ust. 1 ustawy.

W świetle powyższego, Państwa stanowisko należało uznać za prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, które Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu  wydania interpretacji.

Jednocześnie należy podkreślić, że pojęcie „kosztu kwalifikowalnego” nie jest pojęciem podatkowym i organy podatkowe nie są właściwe do rozstrzygania wątpliwości podatników odnośnie możliwości zaliczania wartości podatku od towarów i usług do kosztów kwalifikowalnych. Kwestię tę rozstrzygają bowiem przepisy regulujące zasady korzystania ze środków pomocowych. Zasady i przepisy podatkowe przywołane w uzasadnieniu niniejszej interpretacji mogą być jedynie pomocne przy dokonywaniu oceny, czy podatek VAT w tej sytuacji powinien być kosztem kwalifikowalnym. W związku z powyższym nie zajęto stanowiska w tej sprawie.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

‒Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy  z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli: Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.

‒Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:

1) z zastosowaniem art. 119a;

2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

‒Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...).  Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako „PPSA”).  

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

‒w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Teodora Sixta 17, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo

‒w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Elektronicznej Skrzynki Podawczej Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2651).