Interpretacja indywidualna

– stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

28 sierpnia 2025 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej. Treść wniosku jest następująca:

Opis zdarzenia przyszłego

Powiat, który działa w oparciu o ustawę z dnia 5 czerwca 1998 roku o samorządzie powiatowym (tj. Dz.U. 2024. poz. 107 ze zm.) stanowi lokalną wspólnotę samorządową osób zamieszkałych na jego terytorium (jednostka samorządu terytorialnego). Powiat ma osobowość prawną.

Na mocy art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność są to określone zadania publiczne o charakterze ponadgminnym. Aktywność ta obejmuje w szczególności zadania w zakresie edukacji publicznej, promocji i ochrony zdrowia, pomocy społecznej, wspierania osób niepełnosprawnych, transportu zbiorowego i dróg publicznych, gospodarki nieruchomościami, kultury fizycznej i turystyki, ochrony środowiska czy też promocji powiatu.

Zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym powiat nie może prowadzić działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej a w celu wykonywania zadań może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami.

Zarząd Powiatu (tj. organ jednostki samorządu terytorialnego) pełni funkcję Zarządcy Dróg zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tj. Dz.U. z 2024 poz. 320 z późn. zm. ) i w celu realizacji tej funkcji Uchwałą Nr (…) Rady Powiatu w (…) z dnia (…) roku powołał jednostkę organizacyjną pod nazwą Powiatowy Zarząd Dróg (…).

Działalnością Powiatowego Zarządu Dróg (…) kieruje i reprezentuje go na zewnątrz Dyrektor powołany przez Zarząd Powiatu. Nadzór nad działalnością Zarządu Dróg sprawuje Zarząd Powiatu. Jednostka nie posiada osobowości prawnej, finansowana jest z budżetu Powiatu.

Zgodnie z nadanym statutem przedmiotem działania Powiatowego Zarządu Dróg są zadania wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2024 poz. 320 z póź. zm.). Powiatowy Zarząd Dróg (…) wykonuje zadania wynikające z art. 20 ustawy o drogach publicznych (tj. Dz.U. 2024 poz. 320) polegające na:

1)opracowywaniu projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz bieżące informowanie o tych planach organów właściwych do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego,

2)opracowywaniu projektów planów finansowania budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg oraz drogowych obiektów inżynierskich,

3)pełnieniu funkcji inwestora,

4)utrzymaniu nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą,

5)realizacji zadań w zakresie inżynierii ruchu,

6)przygotowaniu infrastruktury drogowej dla potrzeb obronnych oraz wykonywanie innych zadań na rzecz obronności kraju,

7)koordynowaniu robót w pasie drogowym,

8)wydawaniu zezwoleń na zajęcie pasa drogowego i zjazdy z dróg oraz pobieranie opłat i kar pieniężnych,

9)prowadzeniu ewidencji dróg, obiektów mostowych, tuneli, przepustów i promów oraz udostępnianie ich na żądanie uprawnionym organom,

9a) sporządzaniu informacji o drogach publicznych oraz przekazywanie ich Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad,

10)przeprowadzaniu okresowych kontroli stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego, w tym weryfikację cech i wskazanie usterek, które wymagają prac konserwacyjnych lub naprawczych ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego,

11)wykonywaniu robót interwencyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających,

12)przeciwdziałaniu niszczeniu dróg przez ich użytkowników,

13)dokonywaniu okresowych pomiarów ruchu drogowego,

14)utrzymywaniu zieleni przydrożnej, w tym sadzenie i usuwanie drzew oraz krzewów.

Powiatowy Zarząd Dróg (…) jako jednostka budżetowa powiatu, nieposiadająca osobowości prawnej, pokrywa swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadza na rachunek Powiatu. Finansowanie zadań Zarządcy Dróg odbywa się przy udziale środków własnych powiatu jak również środków z zewnątrz, w tym między innymi z budżetu państwa i Unii Europejskiej.

Dnia (…) roku Powiat i podpisał umowę z Urzędem Marszałkowskim Województwa o dofinansowanie projektu pn. „(…)” ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach programu Fundusze Europejskie dla (…) 2021-2027. Beneficjentem środków jest Powiat.

Powiatowy Zarząd Dróg (…) (budżetowa jednostka organizacyjna Powiatu) został wpisany w umowie o dofinansowanie jako jednostka realizująca powyższy projekt. Zakres rzeczowy ww. zadania obejmuje roboty budowlane, między innymi w zakresie budowy ścieżki pieszo-rowerowej, w ramach rozbudowy drogi powiatowej (…). Zadanie finansowane będzie ze środków własnych powiatu oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

Powiat jest czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług w myśl art. 15 ust. 6 ustawy z dnia 11 marca 2004 roku o podatku od towarów i usług (t.j. z 2024 r. poz. 361 z późn. zm.), który stanowi, że nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te

organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Od 1 stycznia 2017 roku na podstawie ustawy z dnia 5 września 2016 roku o szczególnych zasadach rozliczeń podatku od towarów i usług oraz dokonywania zwrotu środków publicznych przeznaczonych na realizację projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub od państw członkowskich Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu przez jednostki samorządu terytorialnego (t.j. z 2018 roku, poz. 280) Powiat dokonał centralizacji rozliczeń podatku od towarów i usług z budżetowymi jednostkami organizacyjnymi Powiatu podlegającymi centralizacji i zgodnie z zasadami centralizacji rozliczeń podatku od towarów i usług (VAT) w Powiecie i jego jednostkach organizacyjnych faktury dotyczące realizacji ww. zadania będą wystawiane w następujący sposób: Nabywca: Powiat (…).

Pytanie

Czy Powiat (Beneficjent środków unijnych działający przy pomocy Powiatowego Zarządu Dróg (…)– jednostki realizującej projekt i wchodzącej w skład scentralizowanych jednostek organizacyjnych podległych Powiatowi) będąc czynnym podatnikiem podatku VAT będzie miał prawo do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony w związku z wydatkami związanymi z realizacją zadania pn. (…)?

Państwa stanowisko w sprawie

Powiat nie ma możliwości odliczenia podatku VAT w związku z wydatkami związanymi z wykonaniem inwestycji pn. „(…)”.

Aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony związany z dokonanym nabyciem towarów i usług powinien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go – dla tej czynności – za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Wynika to z art. 15 ust. 1 u.p.t.u., który mówi, że podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Natomiast pod pojęciem działalności gospodarczej, na podstawie art. 15 ust. 2 u.p.t.u., rozumie się wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Kluczowe znaczenie ma w tym przypadku zapis art. 15 ust. 6 u.p.t.u., stanowiący, że nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Z powołanego przepisu wynika, ze organy władzy publicznej nie będą podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają z tego tytułu jakiekolwiek należności, opłaty lub składki. Organy te będą natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku podejmowanych przez nie czynności na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych. Kryterium uznania jednostki samorządu terytorialnego za podatnika VAT stanowi charakter wykonywanych przez nią czynności, tj. dokonywanie czynności o charakterze publicznoprawnym wyłącza co do zasady te podmioty z kategorii podatników VAT, natomiast dokonywanie czynności cywilnoprawnych skutkuje zasadniczo uznaniem tych podmiotów za podatników, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu VAT. Jednostki samorządu terytorialnego są więc podatnikami podatku od towarów i usług jedynie w zakresie wszelkich czynności, które mają charakter cywilnoprawny. Będą to zatem wszystkie realizowane przez te jednostki (urzędy) czynności w sferze ich aktywności cywilnoprawnej, np. czynności sprzedaży, zamiana nieruchomości i ruchomości, wynajmu, dzierżawy, itd., umów prawa cywilnego (nazwanych i nienazwanych).

Powiat, będący organem samorządu terytorialnego, jest organem władzy publicznej z mocy art. 16 ust. 2 i art. 163 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. 2024 poz. 320 z późn. zm.) Zarząd Powiatu jako organ jednostki samorządu terytorialnego jest zarządcą dróg powiatowych i do jego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Działania zarządców dróg mieszczą się zatem w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez te jednostki władztwa publicznoprawnego.

Realizowane przez Powiat zadanie pn. „(…) dotyczy drogi publicznej czyli ogólnodostępnej. Powiat nie będzie pobierał jakichkolwiek opłat za przejazd. Droga ta posiada status drogi powiatowej tj. posiada numer i kategorię nadaną Uchwałą Rady Powiatu (…) w związku z tym mogą z niej korzystać wszyscy końcowi odbiorcy bezpłatnie.

Ponadto zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o VAT (tj. Dz. U. 2024 poz. 361) podatnikowi, o którym mowa w art. 15 tej ustawy, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego w zakresie, w jakim towary i usługi są przez niego wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych. Z powyższego wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, a więc gdy odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego). Odliczyć zatem można w całości podatek naliczony, który jest związany z transakcjami opodatkowanymi podatnika. Uprawnienie do dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie przysługuje zatem w przypadku nabycia towarów i usług, które nie są w ogóle wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku lub niepodlegających opodatkowaniu VAT.

Biorąc powyższe pod uwagę Powiat, rozbudowując drogę publiczną, nie występuje w charakterze podatnika VAT, a poniesione w związku z tą budową wydatki nie są związane z wykonywaniem przez Powiat czynności opodatkowanych. Tym samym nie przysługuje i nie będzie przysługiwało w przyszłości prawo do odliczenia podatku VAT w związku z wydatkami związanymi z wykonaniem zadania pn. „(…).

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej „ustawą”:

W myśl art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:

Prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje gdy:

• podatek odlicza podatnik podatku od towarów i usług,
• towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych.

Warunkiem, który daje podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi.

Podatnik nie ma prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego od nabywanych towarów i usług, których nie będzie wykorzystywał do wykonywania czynności opodatkowanych (czyli będzie wykorzystywał do czynności zwolnionych od podatku oraz niepodlegających temu podatkowi).

Art. 88 ustawy zawiera listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Tylko podatnik podatku od towarów i usług, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej ma prawo do odliczenia podatku.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy:

Natomiast stosownie do art. 15 ust. 6 ustawy:

Organy władzy publicznej nie są podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają należności, opłaty lub składki. Organy te są podatnikami VAT w przypadku wykonywanych czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności:

• czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników,
• czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.):

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym:

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. 889), zwanej dalej „ustawą o drogach publicznych”:

Zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych:

Stosownie do art. 19 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych:

Jak stanowi art. 20 pkt 1-4 ustawy o drogach publicznych:

Z powyższych przepisów wynika, że działania zarządców dróg mieszczą się w zakresie czynności o charakterze publicznoprawnym i wynikają z wykonywania przez te jednostki władztwa publicznoprawnego.

Z uwagi na swą specyfikę, jednostki samorządu terytorialnego nie są podmiotami zrównanymi z komercyjnymi przedsiębiorcami. Powyższe wynika chociażby z racji uprzywilejowania tych jednostek przez treść art. 15 ust. 6 ustawy i nieuznawania ich za podatnika w określonych okolicznościach, tj. w przypadku działania w charakterze organu władzy publicznej, którego przymiotu komercyjny przedsiębiorca nie posiada i którego działalność co do zasady jest opodatkowana w całości. Z tego też względu, rozpatrując w zakresie podatku VAT kwestie uprawnień i obowiązków podmiotów takich jak jednostki samorządu terytorialnego należy mieć na względzie okoliczność, że podmioty te – co do zasady – w odniesieniu do większości swych zadań występują jako organ władzy publicznej i nie są uznawane za podatników stosownie do ww. art. 15 ust. 6 ustawy.

Państwa wątpliwości dotyczą kwestii prawa do obniżenia podatku należnego o podatek naliczony w od wydatków związanych z realizacją zadania pn. „(…)”.

Rozliczenie podatku naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy jest uwarunkowane tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez zarejestrowanego, czynnego podatnika VAT, w ramach działalności gospodarczej, do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

Realizowane przez Państwa ww. zadanie dotyczy ogólnodostępnej publicznej drogi powiatowej – będą mogli z niej korzystać wszyscy końcowi odbiorcy bezpłatnie.

Oznacza to, że w omawianej sprawie podstawowy warunek uprawniający do odliczenia podatku naliczonego, jakim jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, nie będzie spełniony - poniesione na budową wydatki nie będą związane wykonywaniem przez Państwa czynności opodatkowanych.

Tym samym, nie będzie Państwu przysługiwało prawo do odliczenia podatku naliczonego związanego z wydatkami poniesionymi na realizację zadania pn. „(…)” współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach (…).

Państwa stanowisko jest prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy zdarzenia przyszłego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

• Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz.U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego lub zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.
• Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

• Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (...). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

• w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
• w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.