Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

22 sierpnia 2025 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy braku prawa do odliczenia całości lub części podatku naliczonego z faktur VAT dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące związane z operacją pn. „(...)”.

Treść wniosku jest następująca:

Opis stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego

Powiat (...) (dalej: „JST” lub „Powiat”) jest zarejestrowanym czynnym podatnikiem podatku od towarów i usług (dalej: „VAT”). Na podstawie ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm. dalej: „Ustawa o samorządzie powiatowym”) JST jest wyposażona w osobowość prawną i posiada zdolność do czynności cywilnoprawnych.

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym (określone w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym) samodzielnie lub poprzez powołane powiatowe jednostki organizacyjne. W strukturze organizacyjnej JST występują jednostki organizacyjne mające status jednostek budżetowych, tj. Centrum Usług Wspólnych, placówki oświatowe, Domy Pomocy Społecznej, Powiatowe Centrum Pomocy Rodzinie w (…), Poradnia Psychologiczno-Pedagogiczna, Powiatowy Zarząd Dróg w (…).

Mając na uwadze wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: „TSUE” lub „Trybunał”) z 29 września 2015 r. w sprawie C-276/14 (dalej: „wyrok TSUE”) począwszy od stycznia 2017 r. JST dokonała centralizacji rozliczeń VAT, tj. prowadzi wspólne rozliczanie VAT wraz ze wszystkimi jednostkami organizacyjnymi.

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne - przede wszystkim określone w ustawie z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 107) w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Zadania te wykonywane są zarówno w oparciu o relacje administracyjnoprawne, w których działa jako organ władzy publicznej, a w szczególności zadania z zakresu, transportu zbiorowego i dróg publicznych geodezji, gospodarki nieruchomościami, administracji architektoniczno-budowlanej, oświaty, kultury, zdrowia, sportu, rolnictwa, ochrony środowiska, leśnictwa, zarządzania kryzysowego, komunikacji, pomocy społecznej jak i w oparciu o zawierane przez Powiat umowy cywilnoprawne.

W ramach wykonywania zadań publicznych Powiat prowadzi/będzie prowadził inwestycje polegające na przebudowie i budowie dróg powiatowych. Inwestycje te nie są w żaden sposób związane z prowadzoną działalnością gospodarczą, a służą wspólnocie mieszkańców. Zadania są/będą prowadzone w ramach operacji: ,,(...)” Powyższe zadanie jest/będzie finansowane zarówno ze środków własnych JST, jak i ze środków pozyskanych ze źródeł zewnętrznych tj. Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Programu Fundusze Europejskie dla (...) 2021-2027. Podatek VAT jest / będzie w tych przypadkach wydatkiem kwalifikowanym.

Wszelkie Wydatki inwestycyjne i Wydatki bieżące są / będą każdorazowo dokumentowane wystawianymi przez wykonawców fakturami VAT, na których JST oznaczona jest / będzie jako nabywca przedmiotowych towarów i usług. Infrastruktura drogowa zaspokaja potrzeby mieszkańców powiatu, jej budowa i przebudowa jest jednym z zadań JST, zatem powiat nie wykorzystuje i nie będzie jej wykorzystywał do prowadzonej działalności gospodarczej. Infrastruktura drogowa jest / będzie wykorzystywana do czynności, które nie podlegają opodatkowaniu VAT.

Pytanie

Czy w związku z budową infrastruktury drogowej Powiatowi przysługuje/będzie przysługiwało prawo do odliczenia całości lub części podatku naliczonego z faktur VAT dokumentujących Wydatki inwestycyjne i Wydatki bieżące związane z Infrastrukturą?

Państwa stanowisko w sprawie

W związku z budową infrastruktury drogowej Powiatowi nie przysługuje/ nie będzie przysługiwało prawo do odliczenia całości lub części podatku naliczonego z faktur VAT dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące związane z Infrastrukturą.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 Ustawy o VAT, podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności. Stosownie natomiast do treści art. 15 ust. 6 ww. ustawy nie uważa się za podatników organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Jako, że jednostki samorządu terytorialnego są wyposażone w osobowość prawną oraz w określonym zakresie wykonują samodzielnie działalność gospodarczą w rozumieniu art. 15 ust. 2 Ustawy o VAT, należy uznać, iż spełniają zawartą w tym przepisie definicję podatnika VAT. Oznacza to, że w zakresie czynności cywilnoprawnych dokonywanych przez jednostki samorządu terytorialnego powinny być uznawane za podatników VAT.

Zatem, w przypadku, gdy JST realizuje należące do niej zadania na podstawie umów cywilnoprawnych, tj. na warunkach i w okolicznościach właściwych również dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą – powinna być ona traktowana jako podatnik VAT, gdyż w przedmiotowym zakresie działa ona w sposób analogiczny do tych podmiotów. Inwestycje drogowe nie są związane z prowadzoną przez Powiat działalnością gospodarczą, a za użytkowanie dróg powiatowych nie pobiera się opłaty.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 6 Ustawy o samorządzie powiatowym zadania powiatu obejmują m.in. zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 889 ze zm.): „Drogą publiczną jest droga zaliczana na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych”.

W myśl art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy o drogach publicznych, drogi publiczne ze względu na funkcje dzielą się na:

• drogi krajowe
• drogi wojewódzkie
• drogi powiatowe
• drogi gminne

Ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi.

Zgodnie z przepisami zawartymi w art. 6a ustawy o drogach publicznych

1.Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 drogi krajowe ust. 1 i art. 6 drogi wojewódzkie ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą.

2.Zaliczenie drogi do kategorii dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu w porozumieniu z zarządem województwa, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga, oraz zarządów sąsiednich powiatów, a w miastach na prawach powiatu – opinii prezydentów miast.

3.Ustalenie przebiegu istniejących dróg powiatowych następuje w drodze uchwały rady powiatu, po zasięgnięciu opinii wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) gmin, na obszarze których przebiega droga.

Na podstawie art. 19 ust. 1 cytowanej ustawy o drogach publicznych, organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg jest zarządcą drogi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 ww. ustawy, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8 są dla dróg :

1.Krajowych – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad,

2.Wojewódzkich – zarząd województwa,

3.Powiatowych – zarząd powiatu,

4.Gminnych – wójt/ prezydent miasta

Jak wynika z art. 20 ww. ustawy:

• do zarządcy drogi należy w szczególności pełnienie funkcji inwestora,
• utrzymanie nawierzchni drogi, chodników, drogowych obiektów inżynierskich, urządzeń zabezpieczających ruch i innych urządzeń związanych z drogą, z wyjątkiem części pasa drogowego,
• wykonanie robót inwestycyjnych, robót utrzymaniowych i zabezpieczających.

W konsekwencji należy uznać, iż budowa dróg powiatowych odbywa się w ramach władztwa publicznego i powiat wykonując je działa jako organ administracji publicznej. W takim ujęciu Powiat nie może być uznany za podatnika VAT.

Zdaniem JST jest realizacja zadań publicznych o charakterze ponadgminnym w zakresie transportu zbiorowego i dróg publicznych. Budowane drogi są drogami publicznymi administrowanymi przez Powiat (...) zgodnie art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, a za użytkowanie dróg publicznych Powiat nie pobiera żadnych opłat. Inwestycje drogowe w żaden sposób nie są związane z prowadzoną przez Powiat działalnością gospodarczą, a tym samym nie podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług VAT.

W związku z prowadzonymi zadaniami JST nie może odliczyć w całości lub w części podatku naliczonego.

Dla oceny możliwości skorzystania z prawa do odliczenia zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, w każdym przypadku istotne jest ustalenie, czy towary i usługi, przy zakupie których naliczono VAT:

• zostały nabyte przez podatnika tego podatku oraz
• pozostają w bezspornym związku z wykonywanymi przez niego czynnościami opodatkowanymi.

Z powyższego wynika, iż prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje tylko wówczas, gdy powyższe warunki są spełnione łącznie, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do czynności opodatkowanych VAT. Warunkiem umożliwiającym podatnikowi skorzystanie z prawa do odliczenia podatku naliczonego jest, więc związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, tj. z czynnościami, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Jak wskazano powyżej, budowa infrastruktury drogowej nie jest objęta regulacjami ustawy o VAT. W konsekwencji, zdaniem JST, Infrastruktura jest / będzie przez nią wykorzystywana do czynności, które nie podlegają opodatkowaniu VAT.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej ustawą:

Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 lit. a) ustawy:

Jak wynika z cytowanych wyżej przepisów, prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego.

Przedstawiona wyżej zasada wyklucza zatem możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z towarami i usługami, które nie są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, czyli w przypadku ich wykorzystywania do czynności zwolnionych od podatku VAT oraz niepodlegających temu podatkowi.

Ponadto ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno przesłanek pozytywnych oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Na zakres prawa do odliczenia w sposób bezpośredni wpływa również pojmowanie statusu danego podmiotu jako podatnika podatku od towarów i usług wykonującego czynności opodatkowane. Tylko podatnik w rozumieniu art. 15 ustawy, ma prawo do odliczenia podatku naliczonego. Co do zasady status podatnika związany jest z prowadzeniem przez dany podmiot działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy.

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy:

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy:

Artykuł 15 ust. 6 ustawy stanowi, że:

Z powołanego przepisu wynika, że organy władzy publicznej nie będą podatnikami podatku od towarów i usług, w związku z realizacją zadań, do których zostały powołane. Swoje zadania realizują bowiem jako podmioty prawa publicznego. Organy te, będą natomiast podatnikami podatku od towarów i usług, w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności. Działania o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie, odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

Jak stanowi art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.):

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 6 ww. ustawy

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym:

Państwa wątpliwości dotyczą kwestii prawa do odliczenia całości lub części podatku naliczonego z faktur VAT dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące związane z operacją pn. „(...)”.

Odliczenia podatku naliczonego, na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług, może dokonać zarejestrowany czynny podatnik podatku VAT pod warunkiem, że nabyte towary i usługi są lub będą związane z czynnościami opodatkowanymi wykonywanymi przez tego podatnika.

W omawianej sprawie warunek uprawniający do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego nie będzie spełniony, ponieważ ponoszą Państwo i będą Państwo ponosili wydatki związane z budową i przebudową drogi powiatowej, która służy realizacji zadań publicznych. Jak wynika z Państwa wniosku, inwestycja realizowana jest i będzie w ramach zadań własnych Powiatu, określonych w art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy o samorządzie powiatowym. Oznacza to, że w ramach realizacji inwestycji nie działają i nie będą Państwo działali w charakterze podatnika podatku od towarów i usług, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy, lecz jako organ władzy publicznej, w ramach zadań własnych, nałożonych odrębnymi przepisami prawa.

Ponadto, towary i usługi nabywane w związku z realizacją inwestycji jak też efekty tej inwestycji nie są i nie będą wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem VAT.

Tym samym, nie mają i nie będą Państwo mieli - na podstawie art. 86 ust. 1 ustawy - prawa do odliczenia całości lub części podatku naliczonego wykazanego na fakturach dokumentujących wydatki inwestycyjne i wydatki bieżące związane z realizacją operacji pn. „(...)”.

Tym samym Państwa stanowisko uznaję za prawidłowe.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązywał w dacie zaistnienia zdarzenia oraz zdarzenia przyszłego i stanu prawnego, który obowiązuje w dniu wydania interpretacji.

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

• Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego i zdarzenia przyszłego i zastosują się Państwo do interpretacji.
• Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

• Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w (…). Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

• w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
• w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.