Interpretacja indywidualna – stanowisko prawidłowe

Szanowni Państwo,

stwierdzam, że Państwa stanowisko w sprawie oceny skutków podatkowych opisanego stanu faktycznego w podatku od towarów i usług jest prawidłowe.

Zakres wniosku o wydanie interpretacji indywidualnej

14 sierpnia 2025 r. wpłynął Państwa wniosek o wydanie interpretacji indywidualnej, który dotyczy braku prawa do obniżenia kwoty podatku należnego w związku z realizacją zadania pn. (…). Treść wniosku jest następująca:

Opis stanu faktycznego

Powiat (…) jest czynnym, zarejestrowanym podatnikiem VAT o numerze NIP: (…).

Powiat (…) jest beneficjentem operacji typu: „Scalenie gruntów” w ramach poddziałania „Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014–2020.

Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1197 t. j.), postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje Starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa.

Powiat (…) (…) r. zawarł umowę o przyznanie pomocy finansowej Nr (…) na zadanie pn. „(…)”.

Towary i usługi nabyte w ramach realizowanego projektu pn. „(…)” będą wykorzystane wyłącznie do wykonywania czynności pozostających poza zakresem działalności gospodarczej w ramach zadań własnych, nałożonych na powiat przepisami ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 t. j. ze zm.) i ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1197 t. j.)

Powiat (…) wykonując scalenie nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, a zgodnie z art. 15 ust. 6, nie uznaje się Powiatu jako organu władzy publicznej za podatnika podatku VAT.

Nabyte towary i usługi w ramach realizowanego projektu pn. „(…)” będą wykorzystywane do czynności poza zakresem działalności gospodarczej i tym samym Powiat (…) nie będzie mieć możliwości przypisania tych wydatków do poszczególnych rodzajów czynności.

„Scalanie gruntów” w ramach poddziałania „Wsparcie na inwestycje związane z rozwojem, modernizacją i dostosowaniem rolnictwa i leśnictwa” objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 – 2020 ma na celu tworzenie korzystniejszych warunków gospodarowania w rolnictwie i leśnictwie.

Scalanie gruntów jest zabiegiem przekształcającym na określonym obszarze układ powierzchniowy gruntów rozdrobionych i rozmieszczonych w szachownicy (rozproszonych) oraz nadmiernie wydłużonych w możliwie duże, regularnie ukształtowanie działki, odpowiadające wymaganiom ich racjonalnego rolniczego użytkowania. Następuje przy tym równocześnie wyprostowanie granic, wydzielenie terenów pod zabudowę, zaprojektowanie funkcjonalnego układu komunikacyjnego, prawidłowe ukształtowanie rozłogów gruntowych z jednoczesnym (w miarę możliwości) powiększeniem obszaru gospodarstw oraz dostosowanie granic nieruchomości do systemu urządzeń melioracji wodnych, dróg oraz rzeźby terenu.

Projekt scalenie gruntów został zatwierdzony decyzją Starosty (…). Decyzja stanowiła tytuł do ujawnienia nowego stanu w księgach wieczystych.

Po zatwierdzeniu projektu scalenia zostało wykonane zagospodarowanie poscaleniowe, przez które rozumie się określone w decyzji o zatwierdzeniu projektu scalenia prace umożliwiające objęcie w posiadanie przez uczestników scalenia wydzielonych im w ramach postępowania gruntów, polegające na: budowie i przebudowie dróg dojazdowych do pól, działek leśnych oraz zabudowań.

Wszystkie rachunki i faktury związane z realizacją projektu wystawione są na Powiat (…).

Zdaniem Powiatu (…), zarówno w trakcie realizacji projektu, jak i po jego zakończeniu nie ma możliwości odliczenia poniesionego kosztu podatku VAT, którego wysokość wynika z otrzymanych od wykonawców faktur.

Brak możliwości odliczenia podatku VAT wynika z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2025 r. poz. 755 t. j. ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107 t. j. ze zm.), Powiat (…) wykonuje określone ustawami zadania należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej.

Kompetencje te określone są:

1)ustawą z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 t. j. ze zm.);

a)art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b – starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego,

b)art. 6a ust. 36 – zadania organów określonych w ust. 1 pkt 2 wykonywane są jako zadania z zakresu administracji rządowej,

c)art. 7 ust. 1 – zadania Służby Geodezyjnej i Kartograficznej w związku z art. 7d zadania starosty.

2)ustawą z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2023 r. poz. 1197 t. j.); - art. 3 ust. 1 ustawy: Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5–8 oraz art. 4 ust. 2 i 3.

Powiat (…) wykonując scalenie i zagospodarowanie poscaleniowe nie prowadzi działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług, a zgodnie z art. 15 ust. 6 nie uznaje się powiatu jako organu władzy publicznej za podatnika VAT.

Towary i usługi zakupione w celu wykonania tego zadania nie mają związku ze sprzedażą opodatkowaną podatkiem VAT. Efekty nie generują sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT.

Pytanie

Czy Powiat (…) ma możliwość odliczenia podatku VAT w związku z zadaniem pn. „(…)”?

Państwa stanowisko w sprawie

W ocenie Wnioskodawcy, zarówno w trakcie realizacji projektu, jak i po jego zakończeniu Powiat (…) nie ma możliwości odliczenia poniesionego kosztu podatku VAT, którego wysokość wynika z otrzymanych od wykonawców faktur. Brak możliwości odliczenia wynika z art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j.: Dz.U. z 2025 r. poz. 775, 894, 896).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 9 i ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz.U. z 2024 r. poz. 107, 1907), Powiat wykonuje określone ustawami zadania należące do zakresu działania powiatu jako zadania z zakresu administracji rządowej.

Ocena stanowiska

Stanowisko, które przedstawili Państwo we wniosku jest prawidłowe.

Uzasadnienie interpretacji indywidualnej

Zgodnie z przepisem art. 86 ust. 1 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 775), zwanej dalej „ustawą”:

W zakresie, w jakim towary i usługi są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, podatnikowi, o którym mowa w art. 15, przysługuje prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego, z zastrzeżeniem art. 114, art. 119 ust. 4, art. 120 ust. 17 i 19 oraz art. 124.

Stosownie do art. 86 ust. 2 pkt 1 ustawy:

Kwotę podatku naliczonego stanowi suma kwot podatku wynikających z faktur otrzymanych przez podatnika z tytułu:

a)    nabycia towarów i usług,

b)    dokonania całości lub części zapłaty przed nabyciem towaru lub wykonaniem usługi.

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że prawo do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego przysługuje wówczas, gdy zostaną spełnione określone warunki, tzn. odliczenia tego dokonuje podatnik podatku od towarów i usług oraz gdy towary i usługi, z których nabyciem podatek został naliczony, są wykorzystywane do wykonywania czynności opodatkowanych, tzn. takich, których następstwem jest określenie podatku należnego (powstanie zobowiązania podatkowego).

Tak skonstruowana zasada wyklucza możliwość dokonania obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z usługami i towarami, które nie są w ogóle wykorzystywane do czynności opodatkowanych.

Ustawodawca stworzył podatnikowi prawo do odliczenia podatku naliczonego pod warunkiem spełnienia przez niego zarówno tzw. przesłanek pozytywnych oraz niezaistnienia przesłanek negatywnych, określonych w art. 88 ustawy. Przepis ten określa listę wyjątków, które pozbawiają podatnika prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego.

Ponadto, aby podmiot mógł skorzystać z prawa do obniżenia kwoty podatku należnego o kwotę podatku naliczonego związanego z dokonanym nabyciem towarów i usług, w pierwszej kolejności powinien spełnić przesłanki umożliwiające uznanie go - dla tej czynności - za podatnika podatku od towarów i usług, działającego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Na mocy art. 15 ust. 1 ustawy:

Podatnikami są osoby prawne, jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne, wykonujące samodzielnie działalność gospodarczą, o której mowa w ust. 2, bez względu na cel lub rezultat takiej działalności.

Stosownie do art. 15 ust. 2 ustawy:

Działalność gospodarcza obejmuje wszelką działalność producentów, handlowców lub usługodawców, w tym podmiotów pozyskujących zasoby naturalne oraz rolników, a także działalność osób wykonujących wolne zawody. Działalność gospodarcza obejmuje w szczególności czynności polegające na wykorzystywaniu towarów lub wartości niematerialnych i prawnych w sposób ciągły dla celów zarobkowych.

Jak stanowi art. 15 ust. 6 ustawy:

Nie uznaje się za podatnika organów władzy publicznej oraz urzędów obsługujących te organy w zakresie realizowanych zadań nałożonych odrębnymi przepisami prawa, dla realizacji których zostały one powołane, z wyłączeniem czynności wykonywanych na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych.

Powyższy zapis jest odzwierciedleniem art. 13 Dyrektywy 2006/112/WE Rady z dnia 28 listopada 2006 r. w sprawie wspólnego systemu podatku od wartości dodanej (t. j. Dz. Urz. UE L z 11 grudnia 2006 r. Nr 347 str. 1 ze zm.), zgodnie z którym:

Krajowe, regionalne i lokalne organy władzy oraz inne podmioty prawa publicznego nie są uważane za podatników w związku z działalnością, którą podejmują lub transakcjami, których dokonują jako organy władzy publicznej, nawet jeśli pobierają należności, opłaty, składki lub płatności w związku z takimi działaniami lub transakcjami.

Jednakże w przypadku, gdy podejmują one takie działania lub dokonują takich transakcji, są uważane za podatników w odniesieniu do tych działań lub transakcji, gdyby wykluczenie ich z kategorii podatników prowadziło do znaczących zakłóceń konkurencji. (…)

Z powołanych regulacji wynika, że organy władzy publicznej nie będą podatnikami podatku od towarów i usług w związku z realizacją zadań, które podejmują jako podmioty prawa publicznego, nawet jeśli pobierają należności, opłaty lub składki. Organy te będą natomiast podatnikami podatku od towarów i usług w przypadku wykonywanych przez nie czynności na podstawie umów cywilnoprawnych.

Kryterium podziału stanowi charakter wykonywanych czynności: czynności o charakterze publicznoprawnym wyłączają te podmioty z kategorii podatników, natomiast czynności o charakterze cywilnoprawnym skutkują uznaniem tych podmiotów za podatników podatku od towarów i usług, a realizowane przez nie odpłatne dostawy towarów i świadczenie usług podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług.

W myśl art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 107 ze zm.):

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność.

Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy o samorządzie powiatowym:

Powiat wykonuje określone ustawami zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie geodezji, kartografii i katastru.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 10c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1151 ze zm.):

Ilekroć w ustawie jest mowa o powiatowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym - rozumie się przez to powiatową część państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego prowadzoną przez starostów i prezydentów miast na prawach powiatu przy pomocy geodetów powiatowych.

W myśl art. 6a ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne:

Służbę Geodezyjną i Kartograficzną stanowi jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej starosta wykonujący zadania przy pomocy geodety powiatowego wchodzącego w skład starostwa powiatowego.

Przepis art. 7d pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, że:

Do zadań Starosty należy w szczególności prowadzenie powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (…).

W analizowanej sprawie wskazać także należy, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1197) wprowadza do katalogu zadań z zakresu administracji rządowej wykonywanych przez powiat postępowanie scaleniowe lub wymienne.

I tak, jak wynika z art. 3 ust. 1 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów:

Postępowanie scaleniowe oraz zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, z zastrzeżeniem ust. 5-8 oraz art. 4 ust. 2 i 3. Organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w stosunku do starosty w sprawach z tego zakresu jest wojewoda.

Dodatkowo, zgodnie z art. 3 ust. 4 ww. ustawy o scalaniu i wymianie gruntów:

Prace scaleniowo-wymienne koordynuje i wykonuje samorząd województwa przy pomocy jednostek organizacyjnych przekazanych mu na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. poz. 872 ze zm.) lub jednostek utworzonych przez ten samorząd do realizacji tych zadań.

Przepis art. 3 ust. 5 ustawy o scalaniu i wymianie gruntów stanowi, że:

W finansowanie prac, o których mowa w ust. 4, oraz w finansowanie zagospodarowania poscaleniowego mogą być włączone:

1)publiczne środki wspólnotowe w rozumieniu ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. z 2022 r. poz. 260) oraz

2)inne środki publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2023 r. poz. 225 i 412), w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 i w przepisach o Planie Strategicznym dla Wspólnej Polityki Rolnej na lata 2023-2027.

W opisie sprawy podali Państwo informacje, z których wynika, że:

• są Państwo czynnym, zarejestrowanym podatnikiem VAT;
• zawarli Państwo umowę o przyznanie pomocy finansowej na zadanie pn. „(…)”;
• towary i usługi nabyte w ramach realizowanego projektu będą wykorzystane wyłącznie do wykonywania czynności pozostających poza zakresem działalności gospodarczej w ramach zadań własnych;
• wykonując scalenie i zagospodarowanie poscaleniowe nie prowadzą Państwo działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy;
• towary i usługi zakupione w celu wykonania tego zadania nie mają związku ze sprzedażą opodatkowaną podatkiem VAT;
• efekty nie generują sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT.

Państwa wątpliwości w tej sprawie dotyczą kwestii prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego w związku z realizacją ww. zadania.

Zgodnie z powołanymi powyżej przepisami prawa, odliczenie podatku VAT naliczonego na zasadach określonych w art. 86 ust. 1 ustawy uwarunkowane jest tym, aby nabywane towary i usługi były wykorzystywane przez zarejestrowanego, czynnego podatnika podatku VAT, w ramach działalności gospodarczej, do wykonywania czynności opodatkowanych podatkiem od towarów i usług.

W omawianej sprawie podstawowy warunek uprawniający do odliczenia podatku VAT naliczonego jakim jest związek zakupów z wykonywanymi czynnościami opodatkowanymi, nie będzie spełniony. Jak wskazali Państwo w opisie sprawy towary i usługi nabyte w ramach realizowanego projektu będą wykorzystane wyłącznie do wykonywania czynności pozostających poza zakresem działalności gospodarczej, wykonując scalenie i zagospodarowanie poscaleniowe nie prowadzą Państwo działalności gospodarczej w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy, towary i usługi zakupione w celu wykonania tego zadania nie mają związku ze sprzedażą opodatkowaną podatkiem VAT, efekty nie generują sprzedaży opodatkowanej podatkiem VAT.

W konsekwencji, zarówno w trakcie realizacji projektu, jak i po jego zakończeniu nie mają Państwo prawa do odliczenia podatku VAT naliczonego od wydatków poniesionych na realizację zadania pn.: „(…)”, gdyż nie zostanie spełniony jeden z warunków określonych w art. 86 ust. 1 ustawy, jakim jest związek nabywanych towarów i usług z wykonywaniem czynności opodatkowanych.

Dodatkowe informacje

Informacja o zakresie rozstrzygnięcia

Interpretacja dotyczy stanu faktycznego, który Państwo przedstawili i stanu prawnego, który obowiązywał w dacie zaistnienia zdarzenia

Pouczenie o funkcji ochronnej interpretacji

• Funkcję ochronną interpretacji indywidualnych określają przepisy art. 14k-14nb ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (t. j. Dz. U. z 2025 r. poz. 111 ze zm.). Interpretacja będzie mogła pełnić funkcję ochronną, jeśli Państwa sytuacja będzie zgodna (tożsama) z opisem stanu faktycznego i zastosują się Państwo do interpretacji.
• Zgodnie z art. 14na § 1 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n Ordynacji podatkowej nie stosuje się, jeśli stan faktyczny lub zdarzenie przyszłe będące przedmiotem interpretacji indywidualnej jest elementem czynności, które są przedmiotem decyzji wydanej:

1) z zastosowaniem art. 119a;

2) w związku z wystąpieniem nadużycia prawa, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług;

3) z zastosowaniem środków ograniczających umowne korzyści.

• Zgodnie z art. 14na § 2 Ordynacji podatkowej:

Przepisów art. 14k-14n nie stosuje się, jeżeli korzyść podatkowa, stwierdzona w decyzjach wymienionych w § 1, jest skutkiem zastosowania się do utrwalonej praktyki interpretacyjnej, interpretacji ogólnej lub objaśnień podatkowych.

Pouczenie o prawie do wniesienia skargi na interpretację

Mają Państwo prawo do zaskarżenia tej interpretacji indywidualnej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zasady zaskarżania interpretacji indywidualnych reguluje ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.; dalej jako „PPSA”).

Skargę do Sądu wnosi się za pośrednictwem Dyrektora KIS (art. 54 § 1 PPSA). Skargę należy wnieść w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia interpretacji indywidualnej (art. 53 § 1 PPSA):

• w formie papierowej, w dwóch egzemplarzach (oryginał i odpis) na adres: Krajowa Informacja Skarbowa, ul. Warszawska 5, 43-300 Bielsko-Biała (art. 47 § 1 PPSA), albo
• w formie dokumentu elektronicznego, w jednym egzemplarzu (bez odpisu), na adres Krajowej Informacji Skarbowej na platformie ePUAP: /KIS/wnioski albo /KIS/SkrytkaESP (art. 47 § 3 i art. 54 § 1a PPSA).

Skarga na interpretację indywidualną może opierać się wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, dopuszczeniu się błędu wykładni lub niewłaściwej oceny co do zastosowania przepisu prawa materialnego. Sąd jest związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 57a PPSA).

Podstawa prawna dla wydania interpretacji

Podstawą prawną dla wydania tej interpretacji jest art. 13 § 2a oraz art. 14b § 1 Ordynacji podatkowej.